红色江西，如何创新？7 城市高新区获批国家自创

导语：

最近政策频出，刚公示6个新设自贸区（山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江）总体方案，jinjie传来江西7个城市被批复建设国家自主创新示范区的消息。这些政策到底意味着什么？是否有了政策就有了“尚方宝剑”，可以轻轻松松实现跨越式发展？

我们来解读江西7城此次被批复建设国家自主创新示范区背后的意义。

国务院在八月底批复同意南昌、新余、景德镇、鹰潭、抚州、吉安、赣州高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）建设国家自主创新示范区（下简称“自创区”），这是自2009年3月13日批复北京中关村科技园区建设首个自创区以来，10余年里陆续批复的第20个——可以说，相关政策已经从试点实施后逐渐普及到全国各地，其边际效用也在逐渐减弱。

但如果我们综览自创区的发展历程，仍能发现在江西7地的批复节点上，有未曾察觉的深意。

国家在2009年建设中关村自创区的意义是为国内发展高新技术产业提供先行探索的经验。它本身是由高新区转性而来，但与后者最大的差别体现在“自主创新”上——这需要重新调整与创新相关的激励政策。

国家将前三个批复的自创区北京中关村（2009年3月13日）、武汉东湖（2009年12月8日）和上海张江（2011年1月21日，包括紫竹科技园）作为政策试点区（见图1各自创区批复时间），截至2012年底，陆续出台93项推动科技创新的政策，从着重强调“创新型人才政策”到事关后端分配的“科技成果处置权和收益权管理”，不一而足（见图2）。

数据来源：《国家自主创新示范区科技创新政策评价研究》，郭戎等

图1：国务院从2009年开始批复的20个自创区，基本上均由本地高新区转性而来

这些政策是对当时制度的突破、补充和修订，直接涉及到40余项相关基础性法律、法规和政策的调整，总体上将涉及创新各阶段的利益主体和操作流程都囊括进来。

比如对如何调动高等院校、科研机构、大型企业、中小微企业和创新人才等不同主体的创新积极性出台了科研经费改革、科技成果处置权改革和股权激励改革等政策；

比如为鼓励特定科技创新行为扩大研发费用的加计扣除范围、推动产业技术创新战略联盟; 比如为营造更好的创新环境并更好地支撑创新活动，建立相应的管理机制，包括设立专项资金、推动科技金融结合、增加科研用地供给和发展科技中介服务等；

北京、武汉、上海三个试点自创区探索出来的这些经验性政策和思想随后被下一阶段的政策文件所吸收，并正式施行到全国各地的科技创新中去。比如2014年12月3日国务院印发了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》，革新了国家科学专项基金原先“重复、分散、封闭、低效”的落伍分配模式，最终“整合形成五类科技计划（专项、基金等）”，并逐步“构建总体布局合理、功能定位清晰、具有中国特色的科技计划（专项、基金等）体系”，以“更加符合科技创新规律，更加高效配置科技资源，更加强化科技与经济紧密结合，最大限度激发科研人员创新热情，充分发挥科技计划（专项、基金等）在提高社会生产力、增强综合国力、提升国际竞争力和保障国家安全中的战略支撑作用。”

自创区经过三个试点和两年（2012~2013年）的实践探索之后，最终于2014~2015年间在全国各重要经济节点上纷纷涌现，共有8个地区的高新区获准批建。

——深圳整个城市均被称为自创区，其创新力被国家寄予厚望；

——西安作为“一带一路”的重要支点成立自创区，承担了区域创新中心的重要任务；

——天津滨海新区获批建设自创区，协同北京成为引导京津冀协同发展的重要引擎；

——成都作为西南地区核心城市也顺利获批；同时长江经济带布局中重要的创新城市杭州、以及中游重要城市群长株潭也因自身在科技创新上的特色与积累获得青睐；

——最突出的是，国务院将苏南和珠三角作为整体建设自创区，显示了两地在创新整合潜力上具备强大的规模效应；

看似复杂，但国务院批复各地申请自创区的主要依据，很大程度是基于地区经济对创新的整体需求，判断的指标则是区域的研发强度——只有地区经济存在切实的研发活动，才需要与之相配套的政策来推动创新活动顺利开展。

政策探索期选中的三个城市里，北京和上海的研发强度其时已经超过3%（北京更达到5.5%），而湖北的研发强度则仅有1.65%，但武汉集中了全省的重要研发机构、高校和重要企业，城市整体研发强度达到2.59%，成为国家三个布局之一；2014~2015年规模涌现阶段批复的8个自创区中，除成都所在的四川省（1.67%）和长株潭所在的湖南省（1.36%）之外，其他6个自创区所在省市研发强度均超过2%，平均达到2.48%。

很明显，如果将研发强度2.5%作为批复地区高新区升级为自创区的门槛，那么国务院在2016年以后批复的自创区，仅有山东半岛（2016年，2.34%）和宁波温州（2018年，2.57%）符合这个条件，其他七个获批自创区的省份当年研发强度范围在1.18%~1.97%间，平均值仅为1.54%，整体要比上一阶段低近1个百分点。

因此2016年以后的自创区批复进入了“协同发展阶段”，这时国务院对高新区申请自创区的批复标准事实上已不再以所在省市的研发强度为准，而更多是从跨区域的“协同发展”角度来评价。

表1：各省市近年来的研发强度（研发经费/地区生产总值，单位：%）

数据来源：各年《全国科技经费投入统计公报》。

说明：表中标红数字表示获批的自创区所在省（或直辖市）当年的研发强度，其中最近江西7个城市获批自创区为2019年，但鉴于数据可获得性，以2018年数据来说明

那么，何以如此？

一个重要的原因是，自创区的政策对高新技术企业来说相当于一次“减税”，如果长期只是在部分区域内试点，实际上会造成对非自创区内企业的非对称性竞争。

而且研发强度反映的是省市行政区内对科技的整体投入，对那些所在区域研发强度较低、自身已处于产业前沿、亟需要研发来突破创新的企业来说，不能享受自创区的相关政策，会逐渐成为发展道路上的显著障碍。如果不能及时获得这些政策，这些企业可能会选择搬迁到临近省份的自创区内去。

因此2016年以后批复自创区或许更多是为了抹平前期试点带来的政策高低差。

江西位于华东地区，在此之前是该区域7个省市中最后一个没有获批自贸区的省份，而与其接壤的华中地区的两个省份湖北和湖南，华南地区的广东省，也分别早已获批，江西成为事实上的政策凹地（见图1），因此最近顺利获批自创区也就不难理解了。

自创区的批复进入“协同发展”的扩散阶段之后，对江西是填补了政策空白，但我们可以大胆想象，位于京津外围、下临河南和山东的河北省（2018年研发强度1.39%）内的高新区较大可能也将获批，甚至宁夏也有可能（夹在两个获批省份陕西和甘肃之间，2018年研发强度1.23%，甚至超过甘肃的1.18%）。

结语：

随着自创区政策的扩散，自然引发的问题是，像江西这类研发强度本身较低的省份（侧面说明区域内企业较少接近产业前沿），该如何抓住自创区的优惠政策，摆脱产业落后低效、人才库存不足的窘境，并行之有效地有力促进区内企业的快速发展呢？我们将在下期谈谈这个话题。

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